banner-mia2.gif

УДК 35.078.5:334.732:631.115.8

А.С. ШОЛОЙКО, к.е.н., c.н.с.,

ННЦ "Інститут аграрної економіки" НААН

 

ДЕРЖАВНА ФІНАНСОВА ПІДТРИМКА СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКИХ ОБСЛУГОВУЮЧИХ КООПЕРАТИВІВ В УМОВАХ ЗАСТОСУВАННЯ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО МЕТОДУ БЮДЖЕТНОГО ФІНАНСУВАННЯ

 

Питання, які розглядаються:

·      Розглянуто законодавче забезпечення застосування програмно-цільового методу бюджетного фінансування.

·      Запропонована класифікація державних цільових програм.

·      Узагальнена практика державної фінансової підтримки сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів.

Ключові слова: програмно-цільовий метод, бюджетна програма, державні цільові програми, державна фінансова підтримка сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів.

 

Вопросы, которые рассматриваются:

·      Рассмотрено законодательное обеспечение применения программно-целевого метода бюджетного финансирования.

·      Предложена классификация государственных целевых программ.

·      Обобщена практика государственной финансовой поддержки сельскохозяйственных обслуживающих кооперативов.

Ключевые слова: программно-целевой метод, бюджетная программа, государственные целевые программы, государственная финансовая поддержка сельскохозяйственных обслуживающих кооперативов.

 

Issues that are examined:

·      Considered the legislative providing of application of program and purpose-oriented method of the budgetary financing.

·      Classification of the state purpose programs is offered.

·      Practice of state financial support of agricultural attendant cooperative stores is generalized.

Keywords: program and purpose-oriented method, budgetary program, state purpose programs, state financial support of agricultural attendant cooperative stores.

 

Постановка проблеми. На 1 січня 2009 р. в Україні було зареєстровано 936 сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів [1], що на 12,3 % менше, ніж в 2005 р. Тобто, спостерігається негативна тенденція розвитку вказаних кооперативних об’єднань. Однак в умовах підвищеної конкуренції, що склалися у зв’язку з членством України у Світовій організації торгівлі, розвиток сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів набуває важливого значення. По-перше, розвинений кооперативний сегмент аграрного ринку можна розглядати як своєрідну захисну складову економічних інтересів малих агроформувань від недобросовісних дій з боку посередницьких структур [2, с. 99]. По-друге, зазначена роль сільськогосподарської кооперації зумовлює необхідність державної фінансової підтримки сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів як важливої складової ринкової інфраструктури в сільській місцевості. По-третє, визначений захід державної фінансової підтримки у випадку відповідності критеріям заходів "зеленої скриньки" не підлягатиме обмеженню за обсягом фінансування з боку СОТ. А відтак актуальним є вивчення практики надання державної фінансової підтримки сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам в Україні  враховуючи умови застосування програмно-цільового методу бюджетного фінансування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питанням застосування програмно-цільового методу бюджетного фінансування розвитку аграрної сфери присвячені праці В. Гейця, П. Гайдуцького, О. Гудзь, М. Дем’яненка та інших вчених. Разом з тим, з огляду на окреслену роль сільськогосподарської обслуговуючої кооперації в умовах підвищеної конкуренції, існує необхідність подальшого вдосконалення застосування програмно-цільового методу підтримки суб’єктів аграрного ринку.

Вказане визначає мету статті та завдання, що полягають в узагальненні законодавчого забезпечення застосування програмно-цільового методу та практики надання державної фінансової підтримки сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам і розробленні пропозицій щодо заходів з її вдосконалення.

Виклад основного матеріалу. Програмно-цільовий метод складання бюджету вперше було застосовано в Міністерстві оборони США в середині 1960-х років [3]. В Україні вказаний метод запроваджується з 2002 року у зв’язку з прийняттям «Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі». В Концепції вказано, що вона визначає мету та основні принципи застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, однак принципи залишилися невизначеними [4]. Також в Концепції зазначена правова основа регулювання використання методу, зокрема, Бюджетний кодекс України (21.06.2001 р. № 2542-III), однак дана редакція втратила чинність і не містила навіть визначення програмно-цільового методу. Разом з тим, в 2011 р. вступила в дію нова редакція Бюджетного кодексу України (8.07.2010 р. № 2456-VI), згідно із ст. 2 якої програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу [5]. Законодавче забезпечення застосування програмно-цільового методу представлено в табл. 1.

Таблиця 1

Законодавче забезпечення застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі

Дата, №

Назва документу

Від 14.12.2001 р. № 574

Наказ Міністерства фінансів України «Про затвердження Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі»

Від 28.02.2002 р. № 228

Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ»

Від 14.09.2002 р. № 538-р

Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі»

Від 29.12.2002 р. № 1098

Наказ Міністерства фінансів України «Про паспорти бюджетних програм»

Від 18.03.2004 р. № 1621-IV

Закон України «Про державні цільові програми» визначає засади розроблення, затвердження та виконання державних цільових програм

Від 04.12.2006

№ 367

Наказ Міністерства економіки України «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання»

Від 31.01.2007 р. № 106

Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм» визначає механізм розроблення, погодження, подання для затвердження та виконання державних цільових програм

Від 31.07.2007 р. № 250

Наказ Міністерства економіки України «Про затвердження Порядку обліку державних цільових програм»

Від 8.07.2010 р.

№ 2456-VI

Бюджетний кодекс України

Від 10.12.2010 р. № 1536

Наказ Міністерства фінансів України «Про результативні показники бюджетної програми» висвітлює загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетної програми

Від 14.01.2011 р. № 11

Наказ Міністерства фінансів України «Про бюджетну класифікацію»

 

З табл. 1 видно, що якщо до прийняття «Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі» в 2002 р. запроваджувалися лише окремі елементи програмно-цільового методу, то після її прийняття розпочався період подальшого законодавчого забезпечення його впровадження та використання. Однак даний процес не завжди був послідовним, зокрема, Законом України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 р. передбачено, що з дня набрання ним чинності (21.04.2004 р.) у шестимісячний строк необхідно затвердити Порядок розроблення та виконання державних цільових програм, проте вказаний Порядок був прийнятий аж через три роки. Ці та інші чинники спричинили наступні недоліки застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі: непослідовність програм та необґрунтована їх кількість, дублювання одних і тих же заходів за різними програмами, як наслідок – недофінансування окремих програм, розпорошення бюджетних коштів та зниження ефективності й результативності їх використання.

З аналізу законодавчого забезпечення застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, що представлене в табл. 1, можна запропонувати наступну класифікацію державних цільових програм (рис. 1).

Слід зазначити, що державні цільові програми окремих спрямувань розробляються з урахуванням вимог спеціальних законів, зокрема програми наукового та науково-технічного спрямування розробляються згідно з вимогами Закону України «Про наукову та науково-технічну діяльність», а програми з економічних та соціальних питань розробляються відповідно до вимог Закону України від 23.03.2000 р. № 1602-III «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України». Зазначений Закон визначає правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави.

Image

Рис. 1. Класифікація державних цільових програм

 

Завдання державних цільових програм втілюються через відповідні бюджетні програми, що являють собою сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів в межах покладених на нього функцій [5, ст. 2]. Тобто, бюджетна програма є важливим елементом програмно-цільового методу бюджетного фінансування, особливості якого узагальнено в табл. 2.

Таблиця 2

Особливості програмно-цільового методу бюджетного фінансування

Особливості

Характеристика

Мета методу

[4]

Встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання

Завдання методу

[4]

Забезпечення прозорості бюджетного процесу, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм;

упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм;

посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів

Рівні застосування

[5, ст. 20 п. 1]

На рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів (за рішенням Верховної Ради АРК, відповідної місцевої ради)

Складові програмно-цільового методу

[5, ст. 20 п. 2]

Бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних  програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм

Необхідність складання прогнозу

[5, ст. 20 п. 9]

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання прогнозу бюджету на наступні за плановим 2 бюджетні періоди

 

З матеріалів табл. 2, можна зробити висновок, що програмно-цільовий метод на відміну від витратного методу складання бюджету ставить наголос не на обсязі ресурсів, що необхідний для виконання певного заходу, а на результатах, що слід досягти внаслідок використання виділених коштів.

Прикладами державних цільових програм, що спрямовані на вирішення окремих питань в аграрній сфері, є наступні програми:

1)       «Зерно України – 2001–2004», затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 27.11.2000 р. № 1739;

2)       Комплексна програма розвитку аграрного ринку на 2003–2004 роки, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 1.03.2003 р. № 271;

3)       Загальнодержавна програма селекції у тваринництві на період до 2010 року, затверджена Законом України від 19.02.2004 р. № 1517-IV;

4)       Загальнодержавна цільова економічна програма проведення моніторингу залишків ветеринарних препаратів та забруднюючих речовин у живих тваринах, продуктах тваринного походження і кормах, а також у харчових продуктах, підконтрольних ветеринарній службі, на 2010–2015 роки, затверджена Законом України від 04.06.2009 р. № 1446-VI.

Щодо державних цільових програм розвитку сільськогосподарської обслуговуючої кооперації, то слід виділити такі програми:

1)       Державна цільова  програма розвитку українського села на період до 2015 року (затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2007 р. № 1158), однак залишаються невизначеними обсяги та джерела фінансування передбачених заходів;

2)       Державна цільова економічна програма підтримки розвитку сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів на період до 2015 року, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 3.06.2009 р. № 557. Реалізація запланованих у даній програмі завдань щодо поліпшення матеріально-технічної бази сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів здійснюється через бюджетну програму 2801150 «Державна підтримка сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів». Характеристика «Державної цільової економічної програми підтримки розвитку сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів на період до 2015 року» за елементами програмно-цільового методу  представлена в табл. 3.

Таблиця 3

Характеристика «Державної цільової економічної програми підтримки розвитку сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів на період до 2015 року» за складовими програмно-цільового методу

Складова

Характеристика

Бюджетні програми

2801150 «Державна підтримка сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів»

Відповідальні виконавці бюджетних  програм

Головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Міністерство аграрної політики та продовольства, розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня –  Міністерство аграрної політики Автономної Республіки Крим, головні управління агропромислового розвитку облдержадміністрацій

Паспорти бюджетних програм

Паспорт бюджетної програми за КПКВ 2801150 затверджується щорічно спільним наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України та Міністерства фінансів України (наприклад, на 2010 р. затверджено наказом від 30.09.2010 № 609/1131)

Результативні показники бюджетних програм

Показники затрат: кількість сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів, які отримали техніку та обладнання за кошти державної фінансової підтримки (од.); кількість одиниць техніки і обладнання вітчизняного виробництва, що придбали сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи за кошти державної фінансової підтримки

Показники продукту: вартість закупленої складної сільськогосподарської техніки вітчизняного виробництва (тис. грн.)

Показники ефективності: вартість сільськогосподарської техніки вітчизняного виробництва, придбаної одним сільськогосподарським обслуговуючим кооперативом (тис. грн.), обсяг наданої державної фінансової підтримки на один обслуговуючий кооператив (тис. грн.), Середня вартість одиниці техніки чи обладнання (тис. грн.)

Показники якості: рівень оновлення наявної сільськогосподарської техніки вітчизняного виробництва за рахунок закупленої з частковою компенсацією вартості (%)

 

Протягом 2009–2011 рр. фінансова підтримка за бюджетною програмою «Державна підтримка сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів» надавалася в межах заходів «жовтої скриньки», оскільки передбачала компенсацію частини вартості техніки і обладнання вітчизняного виробництва у розмірі 90 % без урахування сум ПДВ за умови попередньої оплати кооперативом постачальнику техніки 10 % її вартості та укладення з управлінням відповідного договору [6] (табл. 4).

Таблиця 4

Динаміка надання державної підтримки для придбання техніки і обладнання вітчизняного виробництва сільськогосподарськими обслуговуючими кооперативами*

Показники

2009

2010

2011

Передбачено Державною цільовою економічною програмою підтримки розвитку с.-г. обслуговуючих кооперативів на період до 2015 року, млн. грн.

90,0

632,7

1630,5

Передбачено в державному бюджеті за КПКВ 2801150 з урахуванням змін, млн. грн.

35,0

10,5

5,0

Фактично профінансовано за КПКВ 2801150, млн. грн.

14,4

9,3

н.д.

Рівень фінансування бюджетної програми 2801150, %

41,1

88,6

н.д.

Рівень фінансування заходу порівняно з плановим рівнем Державної цільової економічної програми, %

16,0

1,5

н.д.

*Складено за даними Бюджетного комітету Верховної Ради України.

 

З даних табл. 4 можна зробити висновок, що один із заходів «Державної цільової економічної програми підтримки розвитку сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів на період до 2015 року», зокрема надання підтримки для придбання техніки і обладнання вітчизняного виробництва, протягом 2009–2010 рр. фінансувався на досить низькому рівні: 16 % та 1,5 % порівняно із запланованим рівнем Державної цільової економічної програми. Це, певною мірою, пов’язано із затяжними наслідками фінансово-економічної кризи, що відповідно не сприяло забезпеченню належного рівня поліпшення матеріально-технічної бази сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів. Разом з тим, третій етап (2012–2015 рр.) реалізації Програми передбачає забезпечення виконання визначених заходів у повному обсязі.

Висновки. Отже, з метою подальшого вдосконалення державної фінансової підтримки сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів в умовах застосування програмно-цільового методу бюджетного фінансування необхідно здійснити наступні заходи:

·     вдосконалити законодавче забезпечення регулювання створення та функціонування сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів;

·     в порядках використання коштів за бюджетними програмами слід конкретизувати, які заходи фінансуються в межах затверджених державних цільових програм, з метою посилення контролю за рівнем їх виконання;

·     переорієнтувати заходи програм підтримки сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів, що належать до «жовтої скриньки», на заходи «зеленої скриньки»;

·     передбачити запровадження програм навчання та інформування суб’єктів господарювання щодо переваг об’єднання в сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи з метою стимулювання розвитку зазначеного кооперативного сегменту аграрного ринку.

 

Список використаних джерел

1. Про затвердження Державної цільової економічної програми підтримки розвитку сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів на період до 2015 року, Постанова Кабінету Міністрів України від 3.06.2009 р. № 557: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua

2. Сеперович Н.В. Державна підтримка сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів / Н.В. Сеперович // Наукове та професійне забезпечення розвитку обліку та фінансів аграрного сектору економіки в умовах глобалізації: ІV міжнар. наук.-практ. конф., 18–19 вересня 2008 р.: зб. тез та виступів. – К.: Юр-Агро-Веста, 2008. – С. 98–101.

3. Програмно-цільовий метод бюджетного фінансування [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://economy.at.ua/publ/13-1-0-58

4. Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі, Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 р. № 538-р: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua

5. Бюджетний кодекс України, від 8.07.2010 р. № 2456-VI: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua

6. Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів, Постанова Кабінету Міністрів України від 9.03.2011 р. № 272: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua