banner-mia2.gif

УДК 333.98

М.Я. Дем’яненко,

докт.екон.наук, професор, академік УААН,

 заступник директора, завідувач відділення

ННЦ «Інститут аграрної економіки» УААН

 

Національна система державної підтримки аграрного сектору

в умовах членства України в СОТ

 

Ключевые вопросы, которые рассматриваются:

·                     В статье рассматриваются вопросы бюджетного финансирования сельскохозяйственного производства, внесены предложения по усовершенствованию основных направлений и приоритетов государственной поддержки с учетом требований ВТО, действующей нормативно-правовой базы, классификации объектов для бюджетного финансирования, применения программно-целевого метода в аграрном секторе.

 

Key questions which are examined:

·                     The questions of the budgetary financing of agricultural production are examined in the article, borne suggestion on the improvement of basic directions and priorities of state support taking into account the requirements of WTO, operating normatively-legal base, classifications of objects for the budgetary financing, application of special-purpose programme method in agrarian sector.

 

Специфіка сільськогосподарського виробництва вимагає виваженої державної політики протекціонізму. У більшості країн з ринковою економікою основною метою такої політики є: підтримка прибутковості сільськогосподарських товаровиробників і стабільної економічної ситуації в галузі, забезпечення продовольчої безпеки, конкурентоздатних товаровиробників у міжнародному розподілі праці, упередження негативних процесів міграції тощо.

Для цього застосовуються різні підходи і механізми, але переважним для більшості розвинених країн є бюджетне фінансування. Застосування бюджетного фінансування дає можливість на більш якісному рівні здійснювати планування фінансових ресурсів, зосереджувати їх концентрацію на пріоритетних напрямках розвитку агропромислового виробництва з кінцевою метою - досягнення максимальної ефективності від здійснення фінансових інвестицій.

В аграрному секторі ця проблема з актуальної в перші роки його реформування перетворилася в ключову, яку не вдалося належним чином вирішити до цього часу. Питанню державної підтримки приділяється значна увага фахівцями, зокрема, досить ґрунтовно воно висвітлюється у працях таких відомих вчених  М.Азаров, О.Амоша, С.Гасанов, Т.Єфіменко,  І. Запатріна,  Т. Осташко, М.Чумаченко,  І. Ямпольська.   

Характеризуючи рівень державної підтримки, слід відмітити позитивні тенденції у фінансуванні сільського господарства. За останні п’ять років видатки бюджету на аграрний сектор зросли у 2,5 рази і склали у 2007 р. 7,3 млрд. грн.

Однак, незважаючи на значне зростання державної підтримки, основу фінансування сільського господарства становили позабюджетні кошти, які формувалися, головним чином, через спеціальні податкові механізми. Так, у 2000 р. на 80% фінансування здійснювалось за рахунок спецрежимів оподаткування. Такий підхід до фінансового забезпечення через обставини, що склалися, був вимушеним і запроваджувався як тимчасовий. Поступово з роками частка позабюджетного фінансування скорочується (вже у 2007 р. вона становила майже 45%), а бюджетного – зростає. Це означає, що структура фінансової галузі наближається до вимог СОТ.

Оцінюючи таку тенденцію позитивно, слід однак відмітити, що збільшення навантаження на Державний бюджет вимагатиме певних змін у підходах як до формування, так і використання бюджетних коштів.

Ефективне використання бюджетних коштів потребує адекватної довгострокової стратегії розвитку аграрного сектору економіки, концентрації фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів на реалізацію пріоритетних напрямів аграрної політики держави. Позитивні зрушення в цьому напрямі вже є. Державна аграрна політика оформлена відповідним Законом України. Розроблена Комплексна програма підтримки розвитку українського села на період до 2015 року. Ці ключові нормативні акти визначають цілі, завдання, механізми, основні напрямки підтримки аграрного сектору та заходи щодо їх реалізації на середньострокову перспективу. Однак, на наш погляд, в цій сфері залишаються питання, які потребують свого розв'язання або інших підходів до їх вирішення.

Насамперед, необхідно уточнити основні напрями та пріоритети державної підтримки. До них, зокрема, слід віднести:

      підтримку основної діяльності сільськогосподарських підприємств. Пріоритетами цього повинні бути: виробництво продукції рослинництва і тваринництва, що забезпечують продовольчу безпеку країни; продуктів дитячого харчування та для окремих соціально незахищених верств населення;

      підтримку інвестиційної діяльності - за такими пріоритетами: відтворення ресурсного потенціалу сільськогосподарських підприємств до рівня, що забезпечує їх конкурентоспроможність; створення сучасної виробничої інфраструктури (меліоративних систем, підприємств з переробки та зберігання сільськогосподарської продукції, систем зв'язку тощо); створення інтеграційних формувань за участю промислового, банківського капіталу, інституційних та індивідуальних інвесторів; розвиток нових виробництв на основі місцевих ресурсів і сировини;

      підтримку інноваційного розвитку галузі - в першу чергу, селекції у рослинництві та тваринництві, впровадження сучасних технологій, підготовка кваліфікованих кадрів для села, виробництво нових видів продукції та розширення їх асортименту, розвиток освіти й аграрної науки;

•        підтримку розвитку територій та аграрного ринку, що включає наступні пріоритети: розвиток на селі підприємств соціальної інфраструктури, створення умов для закріплення молоді на селі, будівництво транспортних комунікацій, розвиток інфраструктури аграрного ринку.

Удосконалення системи фінансової підтримки вимагає визначення методів та нормативів розподілу (виділення) бюджетних коштів, передбачає розробку, введення конкурсного відбору інвестиційних проектів, що частково або повністю фінансуються за рахунок коштів державного бюджету із встановленням критеріїв ефективності використання бюджетних коштів на ці цілі; встановлення нормативів державної підтримки за кожним із визначених пріоритетів, у тому числі визначення напрямів підтримки, які можуть мати прямий цільовий характер (фінансування разових заходів, для яких неможливо встановити цільові нормативи підтримки, зокрема, із пересіву зернових та інших культур; окремі заходи з розвитку тваринництва тощо).

Реалізація мети та основних завдань державної підтримки передбачає удосконалення чинної нормативно-правової бази. Зокрема, шляхом внесення змін до бюджетного та іншого законодавства потребують вирішення такі питання:

     правове закріплення і забезпечення принципу своєчасності й достатності обсягів фінансування за прийнятими державними та регіональними програмами підтримки;

     встановлення чітких нормативів державної підтримки за окремими пріоритетними напрямами аграрної політики та відповідальності за їх недотримання або порушення;

     введення системи моніторингу й оцінки ефективності використання бюджетних коштів;

     встановлення обов'язкового інформування через державні засоби масової інформації ходу виконання державних програм розвитку.

Крім того, вважаємо за необхідне прийняття Законів України «Про державні гарантії фінансового забезпечення програм розвитку сільських територій», «Про антимонопольний захист сільськогосподарських товаровиробників» з внесенням відповідних змін і доповнень до законів України та врахуванням вимог СОТ і стандартів ЄС до «Бюджетного кодексу України» (від 21.06.01 № 2542), Закону України «Про державну підтримку сільського господарства (від 24.06.04 №1877-10).

Необхідно також внести зміни до бюджетного законодавства щодо моніторингу ефективності бюджетних витрат на регулярній основі та можливості внесення змін до бюджету за результатами моніторингових перевірок, уведення санкцій до порушників встановленого порядку використання бюджетних коштів.

Важливе значення в контексті оптимізації державної підтримки АПК є її переорієнтація на користь заходів, фінансування яких не обмежуються правилами СОТ. Йдеться про удосконалення структури витрат бюджетів різних рівнів за рахунок скорочення програм прямої бюджетної підтримки та збільшення витрат на заходи, скорочення яких не передбачено міжнародними угодами.

Поліпшення умов фінансування сільськогосподарського виробництва потребує здійснення заходів макроекономічного характеру щодо стимулювання розширення ємності внутрішнього продовольчого ринку, підвищення купівельної спроможності населення. Це зумовлено ще й тим, що більшість видів товарної сільськогосподарської продукції належить до товарів соціального призначення, для яких встановлено більш жорсткі нормативи обмежень і державного регулювання.

Для забезпечення зростання платоспроможності, накопичення заощаджень домогосподарств та їх трансформацію в інвестиції найбільш сприятливою є політика скорочення надмірної диференціації доходів різних груп населення, підвищення мінімального рівня оплати праці, стимулювання заощаджень і посилення гарантій збереження вкладів населення на депозитних рахунках у комерційних банках і в боргових зобов'язаннях інституціональних інвесторів.

Важливим напрямом державної аграрної політики є посилення антимонопольного захисту сільськогосподарських підприємств,  які є дуже вразливими для фінансового та іншого тиску як постачальників матеріально-технічних засобів, так і покупців їхньої продукції. Розв'язанню цієї проблеми міг би сприяти окремий Закон,  який встановлював би більш жорсткі  критерії і форми підтвердження монопольних дій стосовно сільськогосподарських товаровиробників, та адекватної економічної відповідальності за такі дії.

Основний недолік бюджетного фінансування, як показує практика, полягає у порівняно низькій ефективності використання коштів, що виділяються з Державного бюджету. Основна причина цього - особливість бюджетного фінансування, яке полягає в його безкоштовності й безповоротності. Саме це породжує багато проблем, тому що завжди попит набагато перевищує пропозицію. Для протидії такій негативній тенденції бюджетного фінансування держава застосовує широкий арсенал заходів, більшість яких так чи інакше зводиться, насамперед, до дотримання цільового характеру бюджетних коштів.

Вжиті заходи, звичайно, позитивно впливають на цей процес, але повністю вирішеною проблему вважати не можна. Тому питання подальшого удосконалення системи і механізмів бюджетного фінансування залишається, як і раніше, актуальним.

Зараз вважається, що бюджетне фінансування в Україні здійснюється за програмно-цільовим методом. Можливо, для інших галузей, але для сільського господарства він не відображає реалій, тому що ряд заходів, які  фінансуються з бюджету (і повинні фінансуватися), не відповідають вимогам (статусу) цільових програм. Це ускладнює управління бюджетним фінансуванням, оскільки штучно збільшується кількість таких програм, що послаблює обґрунтованість їх доцільності й ускладнює подальший контроль за виконанням.

Не заперечуючи необхідності бюджетного фінансування разових виробничих витрат у сільському господарстві, а також фінансування спеціальних заходів на зразок боротьби з епізоотіями сільськогосподарських тварин, шкідниками та хворобами сільськогосподарських рослин, вважаємо, що до фінансування таких заходів недоцільно застосовувати такі ж вимоги, як до цільових програм.

Для покращання ситуації, на нашу думку, необхідно, з урахуванням раніше відміченого, здійснити певне перегрупування об'єктів бюджетного фінансування. Дослідження показало, що, виходячи із значення об'єктів фінансування, їх економічного змісту, а також враховуючи минулий досвід, об'єкти для бюджетного фінансування доцільно класифікувати на такі групи: державні програми;  цільові програми;  заходи постійні;  заходи разові.

На основі діючих програм видатків, які були затверджені у Державному бюджеті, проведено їх групування. З'ясувалося, що більше половини об'єктів бюджетного фінансування недоцільно вважати цільовими програмами ні за їх змістом, ні за розмірами фінансування.

Це не означає, однак, що відмічені напрями діяльності не повинні фінансуватися з Державного бюджету. В даному випадку йдеться про те, що до таких об'єктів фінансування повинні застосовуватися інші вимоги.

Важливим при бюджетному фінансуванні, особливо для сільськогосподарського виробництва, є вчасне надходження суб'єктам господарювання передбачених у бюджеті коштів. Водночас, як показує практика, ця вимога не виконується повною мірою. Кошти виділяються, як правило, без узгодження з технологічними потребами підприємств, переважно наприкінці року. Це, крім інших складностей, створює передумови для їх нецільового використання.

Враховуючи наявність таких фактів, а також системність їх повторення, було б доцільно підвищити взаємну відповідальність у бюджетному процесі всіх його учасників. У випадках "недофінансування" протягом року і "перефінансування" в кінці року, якщо це мало негативні наслідки, доцільно передбачити певні механізми врегулювання таких ситуацій. Для початку достатнім  було б збереження (перенесення) невикористаних коштів у таких випадках на наступний рік без зменшення на цю суму загального фінансування.

Як уже зазначалося, незважаючи на певні складнощі, фінансова підтримка сільськогосподарських підприємств має позитивну динаміку. Суми бюджетного фінансування галузі щорічно збільшуються. Але вважати повністю вирішеною цю проблему не можна, тому що забезпечення повної потреби сільськогосподарських товаровиробників у фінансових ресурсах ще далеко. Саме про це свідчать прийнятий Закон України «Про державну підтримку сільського господарства України», в якому, на відміну від інших аналогічних законів, що приймалися раніше, на системних засадах передбачається розв'язання цієї важливої проблеми.

Однак збільшення бюджетного фінансування внаслідок цього зараз, і особливо в перспективі, вимагатиме застосування досконаліших механізмів використання таких коштів. Тому доцільна зміна підходів до використання бюджетних коштів. У цьому зв'язку велика перспектива відкривається щодо запровадження програмно-цільового підходу до управління бюджетним процесом.

Ідея програмно-цільового фінансування полягає в узгодженні державних витрат з одержанням результатів. У Бюджетному кодексі стосовно цього зазначено, що при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути до досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів і досягнення максимального результату при використанні визначеного обсягу ресурсів.

У світлі таких вимог застосування цільових програм в аграрному секторі потребує подальшого вдосконалення. Крім недостатнього їх змістовного обґрунтування в більшості програм відсутні належні розрахунки економічної ефективності, окупності витрат. Це ускладнює вибір найбільш ефективних проектів та формування Державного бюджету, наступний контроль за цільовим використанням коштів, аналіз і оцінку реалізації програм.

Тим часом, у розвинених країнах при бюджетному фінансуванні сільського господарства першочергова увага приділяється саме програмному плануванню і звітності бюджетних видатків. Як тільки сільськогосподарський підприємець отримує таке фінансування, він повинен звітуватися перед фінансовими органами по повній програмі. Це слід врахувати і у відносинах між бюджетом та сільськогосподарськими підприємствами при їх державній підтримці в Україні, що вимагає детального опрацювання і запровадження не окремих (розрізнених) заходів, а цілісної системи і механізмів інформаційного забезпечення бюджетних галузевих цільових програм. Така інформація про цільове використання бюджетних коштів повинна надаватися кожним суб'єктом фінансування. При цьому має бути якісне обґрунтування ефективності цільових програм як на стадії бюджетного планування, так і розрахунків економічної ефективності при фактичному виконанні програм.

Проте прийняття програм, навіть з найдосконалішим механізмом контролю виконання та чітко визначеною метою фінансування не гарантує їх виконання. Незважаючи на обмеженість бюджетного фінансування, одночасно приймається безліч програм. Нерідко ці програми вражають масштабом мети, цілей, завдань. Водночас не передбачається логічна послідовність у їхньому виконанні. Зокрема, обґрунтуванню програм із розвитку та стабілізації зернового господарства, технічних та інших культур мало б передувати розв'язання проблем у насінництві, комплексного технологічного забезпечення добривами, гербіцидами, іншими ресурсами. В зонах ризикованого землеробства для досягнення стійкості виробництва першочергово слід реалізувати програму меліорації, докорінного поліпшення земель. Для забезпечення розвитку тваринництва мали б бути послідовно реалізованими програми із селекції і племінної справи, виробництва та ринку кормів, засобів захисту тварин, розвитку галузей спеціалізованого м'ясного скотарства.

У зерновому господарстві першочергово має бути розв'язана проблема насінництва. Не секрет, що науково-дослідні господарства з вирощування елітного насіння та насіння високих репродукцій районованих сортів не можуть повернути витрат, понесених на його виробництво. Товарні ж господарства через фінансовий стан не можуть придбати високоякісний насіннєвий матеріал, вартість якого у 5-6 разів вища вирощеного ними товарного зерна, тому поля засіваються переважно неповноцінним насінням, водночас непоодинокі випадки, коли насіннєвий матеріал після тривалого часу його зберігання через низький попит на нього використовується на продовольчі цілі, або ж із втратою якості, як фуражне зерно. В наведеному прикладі у програші всі.

Аналіз використання коштів, які виділяються на підтримку галузі, свідчить, що реального впливу на поліпшення стану галузі вони з різних причин не мають. Для сучасної фінансової політики характерним є недосконалість механізмів спрямування і використання коштів на всіх рівнях, а також неузгодженість їх з конкретними результатами виробництва. Крім того, низькою є якість програмування, недостатня їх обґрунтованість, відсутність прогнозування результату і належного контролю та відповідальність за цільовим використанням коштів.

Виходячи з цього, основними принципами розроблення і фінансового забезпечення цільових програм мають стати:

•        вибір головних напрямів і пріоритетів та прийняття і розробка науково обґрунтованих і збалансованих програм;

   цілеспрямованість, адресність, обумовленість і обов'язкова гарантованість у фінансуванні програм;

   концентрація ресурсів на стратегічних напрямах для прийняття програми;

   комплексний підхід із виділенням ресурсів у технологічно відповідному періоді та визначених обсягах для реалізації показників програми;

системність механізмів державного фінансового регулювання;

   компенсаційно-дольовий принцип щодо відшкодування підприємствам витрат у разі цінового диспаритету, чи у відшкодуванні виробникам частини вартості елітного або вищих репродукцій насіннєвого матеріалу на умовах, передбачених програмами і відповідними механізмами;

   рівноправний доступ сільськогосподарських виробників усіх форм власності, задіяних у виконанні програми, до фінансових, кредитних, матеріально-технічних та інших ресурсів.

Таким чином, для ефективнішого використання бюджетних коштів по цільових програмах підтримку слід здійснювати комплексно. Це передбачає бюджетне фінансування в межах декількох взаємообумовлених програм одночасно, відсутність фінансування або недофінансування однієї з програм може призвести до розриву всього технічного ланцюга і спричинити невиконання всієї програми.

Прийняття цільових програм має здійснюватися на основі оцінки альтернативних варіантів вирішення проблеми з урахуванням економічних, соціальних і екологічних умов. Кінцевою метою бюджетної підтримки має стати найбільш повне продовольче забезпечення всіх верств населення, вихід вітчизняної продовольчої продукції на світові ринки.

Отже, тільки за умови запровадження системи заходів і дієвих механізмів державної підтримки забезпечуватиметься її ефективність, а через неї і висока ефективність сільськогосподарського виробництва, прибутковість галузей і підприємств, надійність продовольчої безпеки країни, стійкість і конкурентоспроможність аграрного сектору економіки.