Ю.С. Рудченко
науковий співробітник відділу методології обліку і аудиту
ННЦ "Інститут аграрної економіки" УААН
Ключевые вопросы, которые рассматриваются:
· Подписанный Президентом Закон Украины "О внесении изменения в Земельный кодекс Украины" № 3415-ІV, принятый парламентом 9 февраля 2006 года, как предвидится, положить край незаконному отчуждению земель сельскохозяйственного назначения
· Схемы по продаже сельхозугодий, которые действуют вопреки мораторию, как оказалось вполне легальные и уже довольно давно применяются на рынке земли. Каким образом законными путями удается обходить земельное законодательство на практике, а также какие последствия ожидают участников таких операций после принятия этого Закона будет рассмотрено подробнее
Key issues that are examined:
· The Law of Ukraine Signed by the President "About modifying in the Ground code of Ukraine" № 3415-ІV, accepted by parliament February, 9, 2006 as it is expected, will stop illegal sale of the grounds of agricultural assignment.
· Circuits on sale of farmland which operate contrary to the moratorium, as appeared quite legal. They are applied in the market of the ground long time. As lawful ways possible to bypass the ground legislation in practice, and what consequences wait for participants of such operations after acceptance of this Law will be considered in article.
Ні для кого не секрет, що мораторій на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення часто визнають неефективним функціонально. На сторінках ряду юридичних видань [6,7,8] В.Кобилянським, Г. Іщенко, Ю.Таран та іншими фахівцями неодноразово висвітлювались схеми, яким чином мораторій можна «обійти». Як виявилось, такі схеми є цілком легальні і вже досить давно діють на ринку землі.
Нещодавно Президент України підписав Закон України "Про внесення зміни до Земельного кодексу України" № 3415-ІV, прийнятий парламентом 9 лютого 2006 року, продовживши тим самим безкінечну епопею протиріч навколо земель сільськогосподарського призначення..
Коротко про суть проблеми. Тема мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення більш ніж актуальна в українській аграрній економіці вже на протязі п’яти років. Хронологію розвитку законотворчих подій в цьому плані можна об’єднати в 4 етапи:
1. 18 січня 2001 року прийнятий Закон України «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)» № 2242, який вперше встановив заборону укладати угоди щодо купівлі-продажу, дарування земельної частки (паю) або іншим способом відчужувати зазначені частки (паї), крім передачі їх у спадщину та при викупі земельних ділянок для державних і громадських потреб. Закон вступив в силу 18 січня 2001 року і діяв до прийняття Земельного кодексу України, який мав врегулювати порядок реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельні частки (паї).
Як передбачалося, з прийняттям Земельного кодексу будуть створені механізми, які б дозволили розвивати ринкові земельні відносини. Однак нічого подібного не спостерігається і до сьогодні: система реєстрації нерухомості, земельний кадастр, земельний іпотечний банк не створені, ряд законів дотепер перебувають на стадії розробки.
2. 1 січня 2002 року вступив у силу новий Земельний кодекс України. Побачивши, що «не так сталось як гадалось», і до впровадження на Україні ринкового механізму земельних відносин ще далеко, законотворці у прийнятому Земельному кодексі, продовжують встановлену Законом №2242 заборону на відчуження земель сільськогосподарського призначення.
Зокрема, пункт 15 Перехідних положень розділу X Земельного кодексу України в найпершій редакції наголошував: "Встановити, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадяни України – власники земельних часток (паїв) не вправі до 1 січня 2005 року продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та земельні частки (паї), крім міни, передачі їх у спадщину та при вилученні земель для суспільних потреб."
3. Послідуючого розвитку проблема набула в кінці 2004 року. Передчуваючи наближення доленосного для сільських угідь 2005 року, Верховна Рада приходить до висновку, що трьохрічний мораторій, запроваджений нею щодо продажу сільськогосподарських земель, є явно недостатнім терміном стосовно створення в аграрному середовищі передумов для формування повноцінного ринку землі, обов’язковим елементом якого є вільна купівля-продаж земельних ділянок. З такими наріканнями законодавці продовжили строк дії мораторію до 1 січня 2007 року (Законом України «Про внесення змін до Земельного кодексу України» від 6 жовтня 2004 року № 2059-IV) додавши до нього заборону міни земельних ділянок.
Діючий сьогодні абзац 1 пункту 15 Перехідних положень розділу X Земельного кодексу України звучить так: "Встановити, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадяни України – власники земельних часток (паїв) не вправі до 1 січня 2007 року продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та земельні частки (паї), крім передачі їх у спадщину та при вилученні земель для суспільних потреб"
4. Підписання 28 лютого цього року Закону України «Про внесення зміни до Земельного кодексу України» № 3415-ІV стало наступним, але, як передбачається, далеко не останнім кроком у розв’язанні проблеми. Отже, ані відсутність у влади досвіду регулювання ринку таких земель, ані загроза їх скупки спекулянтами для отримання швидких і не зовсім чесних прибутків не переконали громадян у тому, що заборона продажу землі є цілком очевидною і необхідною в нинішніх умовах.
Такий перебіг подій з сільськогосподарськими угіддями більшість, вважають по меншій мірі перешкодою для розвитку ринку земель, а то й сільського господарства взагалі. Прихильниками такої позиції на сторінках ряду юридичних видань [6,7] неодноразово висвітлювались схеми, законного уникнення норми п.15 Перехідних положень Земельного кодексу. Більше того на сьогодні розроблені і діють механізми, які в рамках законодавства дозволяють відчуження сільськогосподарських земель.
Законодавці вирішили запобігти незаконній скупівлі земель прийнявши згаданий вище Закон №3415, який по суті і став предметом написання публікації. Віднині з прийняттям змін до пункту 15 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України усі угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), в частині відчуження зазначених ділянок та паїв, а так само в частині передачі прав на відчуження зазначених ділянок і паїв на майбутнє є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення).
Про які угоди йдеться в Законі та які способи законного відчуження сільгоспугідь винайдені і використовуються на селі розповімо докладніше. Як виявилось, таких схем діє аж 5. Кожна з них передбачає використання певних норм цивільного законодавства, які уможливлюють скупівлю сільгоспземлі.
1. Продаж шляхом видачі довіреності на управління земельною ділянкою
Як виявилося, норма Земельного кодексу щодо мораторію забороняє саме власникам земельних ділянок (власникам земельних часток паїв) продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та земельні частки (паї). Але якщо земельну ділянку та земельні частки (паї) відчужують не власники, а певні уповноважені особи у випадках, передбачених чинним законодавством, – виявляється, що мораторій пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу на дані правовідносини не розповсюджується.
Мова йде про можливість вчинення правочинів щодо розпорядження земельною ділянкою за довіреністю, що передбачена статтею 244 Цивільного кодексу України. В статті 244, зокрема, зазначено, що довіреністю є письмовий документ, що видається однією особою (в даному випадку – власником земельної ділянки) іншій особі для представництва перед третіми особами.
Відчуження землі за даною схемою здійснюється наступним чином (рис.1):
Рис. 1. Схема продажу сільськогосподарської землі шляхом видачі власником довіреності
- Продаж шляхом укладення попередньої угоди
Дана схема відчуження сільгоспугідь базується на статті 635 Цивільного кодексу, яка регламентує використання такого виду договорів, як попередній. Попереднім є договір, сторони якого зобов'язуються протягом певного строку (у певний термін) укласти договір в майбутньому (основний договір) на умовах, встановлених попереднім договором. Попередній договір укладається у формі, встановленій для основного договору, а якщо форма основного договору не встановлена, - у письмовій формі.
При застосуванні даної схеми потенційний покупець земельної ділянки укладає з її власником попередню угоду, в якій власник земельної ділянки зобов’язується укласти основний договір купівлі-продажу землі після припинення дії мораторію (Рис.2.).
Рис. 2. Схема продажу сільськогосподарської землі шляхом укладення попередньої угоди
За таких умов власнику землі попередньо виплачується певна сума завдатку, а в окремих випадках і вся сума по договору. Покупець при цьому отримує беззаперечні гарантії на отримання законного права власності на землю у 2007 році, адже відповідно до Цивільного кодексу сторона, яка необґрунтовано ухиляється від укладення договору, передбаченого попереднім договором, повинна відшкодувати другій стороні збитки, завдані простроченням.
- Продаж шляхом зміни цільового призначення земельної ділянки
Механізм продажу сільгоспземлі шляхом зміни її цільового призначення заснований безпосередньо на самому п.15 Перехідних положень Земельного кодексу, який зокрема встановлює мораторій на землі призначені лише для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва. Отже, якщо власник має земельну ділянку «для ведення особистого селянського господарства», то виявляється заборона на продаж таких земель не розповсюджується.
Скористатися даною законодавчою прогалиною можна, як виявилось двома способами:
по-перше – шляхом видачі власнику сертифіката на земельну частку (пай) державного акта на право власності на земельну ділянку з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства»;
по-друге – шляхом видачі нового державного акта на право власності на земельну ділянку з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства» в обмін на державний акт, в якому земля призначалась «для товарного виробництва».
В першому випадку власник сертифікату на право власності на земельну частку (пай) подає до органів Держкомзему заяву про видачу державного акта на право власності з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства» і отримавши такий державний акт може вільно продати свою земельну ділянку (Рис.3).
Рис. 3. Схема продажу сільськогосподарської землі шляхом видачі власнику сертифіката на земельну частку (пай) державного акта на право власності з цільовим призначенням "для ведення особистого селянського господарства"
Цей спосіб відчуження не набув широкого застосування так як більшість власників вже виділили землю в натурі і отримали державний акт з цільовим призначенням "для товарного виробництва". Тому більш розповсюджений другий варіант застосування даної схеми – зміна цільового призначення шляхом видачі нового державного акта (Рис.4). В цьому випадку власник державного акта на право власності на землю "для товарного виробництва" подає заяву про зміну цільового призначення земельної ділянки. Органи місцевого самоврядування спільно з Держкомземом приймають рішення про зміну цільового призначення, на підставі якого Деркомзем видає новий акт на право власності на земельну ділянку з цільовим призначенням "для ведення особистого селянського господарства" – зелене світло для її продажу.
Рис. 4. Схема продажу сільськогосподарської землі шляхом зміни існуючого цільового призначення земельної ділянки
- Оренда земельної ділянки з подальшим викупом
Даний спосіб менш розповсюджений за перші чотири методи відчуження, однак також має місце. Такий механізм продажу сільськогосподарської землі передбачає заключення з її власником договору оренди, з обов’язковим пунктом щодо беззаперечного продажу цієї землі орендарю зразу ж після знаття мораторію. При цьому в більшості випадків вся сума в оплату вартості землі сплачується орендатором в момент підписання орендного договору, а власник в свою чергу бере письмові зобов’язання повернути гроші в разі, якщо такий продаж землі не відбудеться.
Рис. 5. Схема продажу сільськогосподарської землі шляхом заключення орендного договору з потенційним покупцем земельної ділянки
Розмаїття винайдених схем та їх оприлюднення все ж не дає відповіді на найважливіше питання, яке і до сьогодні залишається відкритим. Яким же чином прийняття Закону № 3415 вплине на вже заключні угоди і які наслідки чекають селян, що зважились продати свою землю. Експерти відмічають, що виконання Закону – негативне для обох сторін, як для селян, так і для потенційних покупців [8, с.27]. Більшість селян вже отримали кошти за такими угодами і повернути їх буде досить складно, навіть незважаючи на оформлені розписки про обов’язок повернути гроші, в разі, якщо земля не буде продана.
Найменший вплив прийнятий Закон буде мати на механізм відчуження землі шляхом зміни її цільового використання (Рис. 3, 4).При зміні цільового використання земельної ділянки видається новий державний акт, і нотаріуси здебільшого не мають інформації яким чином дана земельна ділянка використовувалася раніше та яким було її цільове призначення. А заключення договорів на продаж землі призначеної "для ведення особистого селянського господарства" цілком законне [8, с.28]. Найбільш ризикованими в ситуації, що склалася визнають схеми відчуження землі шляхом видачі довіреності. Більше того, прийнятий Закон зобов’язує прокуратуру організувати проведення перевірок відносно законності укладених угод в частині відчуження земельних ділянок. Яким чином даний захід буде реалізований уявити складно.
Разом з тим, прийняття Закону № 3415, як вважають чиновники не є приводом до висновків, що мораторій на землю буде продовжений й після 2007 року. Напроти, Державний комітет із земельних ресурсів України має намір в червні подати у Верховну Раду України пакет документів про відміну мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. Про це заявив голова Держкомзему Микола Сидоренко[1]. Зокрема, він сказав: «Ми будемо готові вже в червні подати пакет документів, для того, щоб не було нормативних підстав для мораторію. Це є порушенням прав громадян». За словами М. Сидоренка, в Україні «майже включені в обіг землі не сільськогосподарського призначення, а сільськогосподарського призначення в легальний оборот не включені. Чим довший мораторій, тим більше заглиблюється цей тіньовий сектор економіки» [11].
На сам кінець зазначимо, що, безперечно, аргументи обох сторін, як прибічників так і противників мораторію, значною мірою є вагомими і переконливими. Однак, факт залишається фактом і до сьогодні перед аграрною економікою стоїть ряд невирішених проблем:
- чи готові українські аграрії до прозорого продажу земель сільськогосподарського призначення;
- чи здатні українські селяни за нинішніх умов стати основними учасниками земельного ринку;
- на які структури покладатиметься контроль за продажем земель сільськогосподарського призначення;
- якою мірою українські банки та закордонні банки, що працюють в Україні, зацікавлені в прискореному запровадженні механізмів прозорого продажу земель сільськогосподарського призначення;
- якими на сьогодні є масштаби незаконного продажу земель сільськогосподарського призначення;
- якою може бути подальша доля земельних ділянок, проданих сьогодні в такий спосіб;
- чим загрожують селянам та національній економіці в цілому такі земельні операції?
Список використаної літератури
1. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року N 2768-III
2. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року N 435-IV
3. Закон України "Про внесення зміни до Земельного кодексу України" від 9 лютого 2006 року № 3415-ІV
4. Закон України "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)" від 18 січня 2001 року № 2242
5. Іщенко Г. Економіка без купівлі-продажу землі, як віз без четвертого колеса // "Урядовий кур'єр" - 2004.
6. Кобилянський В. «Чи можна купити сільськогосподарську землю» // Юридична газета - № 11.- 2005.
7. Про законодавчі можливості купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення // Юридичний журнал №9. – 2005.
8. Таран Ю. Обратная связь // "Бизнес". - №10. – 2005. – С. 26-30
9. http://www.parliament.org.ua
11. http://unian.net/.
Про внесення зміни до Земельного кодексу України
Закон України
від 9 лютого 2006 р. N 3415-ІV
З метою забезпечення реалізації прав громадян на земельні ділянки та недопущення їх незаконного відчуження Верховна Рада України постановляє:
І. Доповнити пункт 15 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України абзацом такого змісту:
"Угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), встановленої абзацом першим цього пункту, в частині відчуження зазначених ділянок та земельних часток (паїв), а так само в частині передачі прав на відчуження зазначених ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення)".
II. Прикінцеві положення
1. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.
2. Кабінету Міністрів України, Генеральній прокуратурі України забезпечити організацію проведення перевірок щодо правомірності посвідчення угод (довіреностей) у частині відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), а також у частині передачі прав на відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє, передбачених пунктом 15 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України, та вжити відповідних заходів реагування.
Президент України
В. Ющенко