УДК 336.025
Н.В. ШЕВЧЕНКО, аспірант,
ДВНЗ «Українська академія банківської справи
Національного банку України»
КРИТЕРІЇ ТА ПОКАЗНИКИ ОЦІНКИ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
Питання, які розглядаються:
· У статті розглядаються проблеми визначення ефективності державного фінансового контролю.
· Досліджується система критеріїв і показників оцінки ефективності державного фінансового контролю, а також розглядаються практичні аспекти застосування цієї системи.
Ключові слова: державний фінансовий контроль, ефект, ефективність, оцінка ефективності, критерії оцінки, показники оцінки.
Вопросы, которые рассматриваются:
· В статье рассматриваются проблемы определения эффективности государственного финансового контроля.
· Исследуется система критериев и показателей оценки эффективности государственного финансового контроля, а также рассматриваются практические аспекты применения этой системы.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, эффект, эффективность, оценка эффективности, критерии оценки, показатели оценки.
Issues that are examined:
· A paper studies the problems of determining the efficiency of state financial control.
· It is investigated a system of criteria and indicators for assessing the effectiveness of state financial control, and also it is examined the practical aspects of implementation of this system.
Keywords: state financial control, effect, effectiveness, performance evaluation, evaluation criteria, estimated figures.
Постановка проблеми. З метою підвищення ефективності управління державними фінансовими ресурсами необхідна наявність сукупності факторів, одним з яких є створення повноцінної системи державного фінансового контролю. Багато негативних моментів у розвитку економіки України (нецільове використання державних коштів, криза бюджетної та податкової систем, відтік капіталу за кордон тощо) переконливо продемонстрували, що економічній системі, об’єктивно необхідний фінансовий контроль з боку держави, а також в сучасних умовах, повинна зрости його роль. Водночас, набувають актуальності питання оцінки ефективності державного фінансового контролю. Обсяг завдань, які покладаються на органи фінансового контролю, зумовлює використання широкого спектру критеріїв і показників при оцінці їхньої ефективності. Тому необхідна розробка комплексної науково-обґрунтованої методики оцінки ефективності державного фінансового контролю, результати якої сприятимуть забезпеченню неупередженою інформацією усіх зацікавлених осіб.
Аналіз останніх досліджень та публікацій. Питання державного фінансового контролю є об’єктом постійної уваги вітчизняних і зарубіжних вчених. Розгляду окремих питань оцінки ефективності державного фінансового контролю присвячені праці науковців та практиків, зокрема, таких як Г. Атаманчука, О. Барановського, М. Білухи, О. Василика, Ю. Данилевського, О. Кулинича, В. Симоненка, І. Стефанюка, В. Федосова, C. Шохіна, В. Шутова та інших. Ними досліджуються питання визначення оптимальних критеріїв оцінки ефективності державного фінансового контролю. У той же час запропоновані методики досить громіздкі і недостатньо систематизовані. Наявність великої кількості критеріїв (показників) дещо ускладнює роботу, пов’язану з оцінкою ефективності, і не дає можливості прийти до більш-менш точного та загального показника, який би свідчив про певний рівень ефективності роботи контролюючих органів. Тому в кінцевому результаті необхідно приділяти більше уваги розробці комплексу показників оцінки ефективності контролю, намагатися вивести загальні критерії, які б давали можливість не лише визначати рівень ефективності державного фінансового контролю, але й порівняти його у різних органах влади чи регіонах.
Метою статті є дослідження теоретичних засад оцінки ефективності державного фінансового контролю, а також методичне обґрунтування комплексу критерії і показників оцінки ефективності.
Виклад основного матеріалу. В сучасних умовах серед проблем, пов’язаних з проведенням державного фінансового контролю, центральне місце займає саме проблема ефективності. Для формування комплексного механізму державного фінансового контролю важливе значення має саме оцінка ефективності через її критерії. У той же час є помилковим ототожнювати "ефективність" з "ефектом". Ці два поняття походять від одного латинського слова Еffectus (результативність), проте зміст їх різний.
Ефект характеризує кінцевий результат дії або процесу, ефективність – ступінь досягнення обраної мети. Ефект є властивістю будь-якої дії або процесу, який би не був результат (позитивний чи негативний), ефективність має місце там, де є цілеспрямованість дії або процесу. Ефект – величина абсолютна, ефективність – завжди величина відносна, оскільки при її визначенні співвідносять або результат і цілі, або отримані позитивні результати і можливі негативні результати. Саме цілеспрямованість дії дозволяє віднести ефективність до категорії управлінських рішень [2].
В економічній науці докладно обґрунтовані категорії економічної ефективності та відповідні критерії її оцінки, пов’язані, перш за все, з діяльністю суб’єктів господарювання. У державному секторі ці поняття перебувають на етапі формулювання у зв’язку з неоднозначністю й багатогранністю різних аспектів управління державними коштами.
На думку М.П. Прідачука, під ефективністю слід розуміти ступінь досягнення поставлених цілей. Оцінка ефективності можлива за допомогою індексу ефективності, який відображає фактично досягнутий рівень аналізованого показника до "потенційного" [5]. В.Б. Христенко при визначенні ефективності користується показником розподільної ефективності (allocative efficiency) [7]. Розподільна ефективність досягається у разі, якщо витрати на отримання кожного виду результату мінімізовані таким чином, що ні один вхідний ресурс не може бути замінений іншим без підвищення витрат. При практичному використанні цього показника стосовно управління фінансовими ресурсами держави виникають складності, які пов’язані як зі специфікою діяльності державних органів, так і з визначенням вхідних ресурсів і результатів діяльності державних органів.
У великому економічному словнику ефективність визначена як результат діяльності, програм та заходів, що характеризується відношенням отриманого економічного ефекту, до чинників, які зумовили отримання цього результату, досягнення найбільшого обсягу виробництва із застосуванням ресурсів певної вартості [1].
Проблему оцінки ефективності державного фінансового контролю намагалися дослідити і досліджують сьогодні багато фахівців. Варто відзначити, що вони по-різному підходять до проблеми оцінки ефективності державного фінансового контролю. Так, С.О. Шохін вважає, що ефективність контролю визначається співставленням його результатів до витрат на його проведення [8]. Отже, для підвищення ефективності необхідно знижувати витрати. Однак, як показує досвід, зниження витрат не завжди призводить до підвищення ефективності. Тому необхідно здійснювати регулювання витрат у деяких межах, за яких буде зберігатися певна оперативність і якість контролю. У той же час необхідно досить точно оцінити результат контролю.
У свою чергу, Ю. Ігнатов [4] дотримується думки, що "саме у збільшенні кінцевих результатів за рахунок поліпшення організаційних зв’язків та раціонального використання наявних ресурсів знаходить своє кількісне вираження ефективність державного управління в цілому та ефективність державного фінансового контролю зокрема. Звідси випливає, що показники ефективності контрольної діяльності повинні враховувати не тільки величину одержуваних кінцевих результатів, а й величину наявних державних ресурсів, а також рівень їх використання" [4].
Цікавим є підхід до оцінки ефективності державного фінансового контролю В.О. Жукова і С.П. Опенишева [3]. Автори розрізняють народногосподарську ефективність і ефективність роботи органу фінансового контролю. Народногосподарська ефективність визначається як сума окремих ефектів від проведення контролю, які можна класифікувати наступним чином: 1) соціальний ефект (за підсумками контрольних заходів застосовуються заходи до осіб, що допустили порушення фінансового законодавства, що тягне за собою довіру суспільства до державної влади, підвищується її професіоналізм тощо); 2) організаційний ефект (за підсумками контрольних заходів пропонуються і реалізуються заходи щодо поліпшення структури державної влади); 3) економічний ефект (в результаті контролю повертаються неправомірно використані кошти, поліпшується діяльність державних органів в частині економії при використанні державних коштів, підвищення ефективності їх використання). У свою чергу ефективність роботи органу фінансового контролю визначається як відношення суми грошових виразів соціального, організаційного та економічного ефектів до витрат на утримання органу фінансового контролю. Крім того, ефективність роботи органу фінансового контролю залежить, в першу чергу, від роботи його структурних підрозділів та інспекторів [9].
Таким чином, можна зробити висновок, що при оцінці ефективності державного фінансового контролю та розробці методичних прийомів вимірювання та формування критеріїв ефективності слід враховувати не тільки економічну складову, але і різні інші складові ефективності.
На наш погляд, оцінка ефективності державного фінансового контролю дає можливість досліджувати якісну характеристику як окремих заходів контролю, так і окремих контролюючих органів, які утворюють систему державного фінансового контролю. Причому, кількісно оцінити ефективність державного фінансового контролю можна лише відносно органів (у тому числі структурних одиниць цих органів або, навпаки, груп органів), а не в цілому по країні, оскільки проблематично оцінити діяльність усіх суб’єктів державного фінансового контролю, до числа яких входять також і керівники усіх державних органів, які в силу своїх повноважень зобов’язані здійснювати фінансовий контроль. Крім того, в окремих контролюючих органах є власні погляди на ефективність контрольної діяльності. При цьому найчастіше ефективність діяльності ототожнюється з масштабами виявлених порушень, обсягами застосованими до порушників санкцій тощо.
Оцінка ефективність державного фінансового контролю здійснюється за певними критеріями шляхом дослідження множини взаємопов’язаних показників. Узагальнюючи різні наукові підходи до визначення критеріїв ефективності, їх система, на наш погляд, включає:
- критерій результативності;
- критерій дієвості;
- критерій економічності;
- критерій інтенсивності;
- критерій динамічності.
Наведені критерії оцінки дозволяють зробити висновок про ефективність державного фінансового контролю тільки в загальній формі. Конкретно оцінювати практичні результати контролю допомагають розробка та використання стійких, постійних вимірників – показників. Якщо критерії досягнення мети контролю мають загальний характер, то для показників характерно розкриття внутрішнього змісту контрольної роботи, виявлення складових частин, з яких складається отриманий позитивний результат, що і дає можливість оцінювати якість державного фінансового контролю. Показники відіграють подвійну роль: з одного боку, свідчать про рівень роботи контролюючого органу, є основою оцінки його роботи, а з іншого – виявляють і усувають фінансові порушення. Показники завжди повинні містити в собі кількісну оцінку проведеної контрольним органом роботи.
Критерії ефективності фінансового контролю характеризуються більшою стійкістю, ніж показники. Це закономірно, оскільки показників набагато більше, вони різноманітніші та відображають відмінність завдань конкретних перевірок, специфіку діяльності органів управління різними галузями економіки. Таким чином, якщо критерії ефективності фінансового контролю відрізняються єдністю, загальним характером, то для показників ефективності характерні конкретність, множинність і різноманітність [6].
Кожен із вищенаведених критеріїв може бути оцінений кількісно. Але система показників за складом може бути різною, враховуючи специфіку окремого контролюючого органу, так і його окремих підрозділів. Розглянемо критеріальні показники ефективності державного фінансового контролю на прикладі Державної фінансової інспекції України (колишня Державна контрольно-ревізійна служба), яка здійснює незалежний внутрішній фінансовий контроль від імені виконавчої гілки влади.
Критерій результативності характеризує результати діяльності контролюючого органу. Оцінка даного критерію може здійснюватися з використанням таких показників: 1) виявлений обсяг коштів, використаних з порушеннями законодавства; 2) виявлений обсяг неефективно використаних коштів; 3) виявлений обсяг коштів, використаних не за цільовим призначенням; 4) кількість підготовлених актів ревізій і приписів тощо.
Оцінку критерію дієвості можна здійснювати за такими показниками: 1) кількість виконаних приписів; 2) обсяг коштів, повернутих у бюджет; 3) обсяг збільшення дохідної частини бюджету або економії його видаткової частини; 4) кількість рішень (наказів, розпоряджень); 5) кількість кримінальних справ; 6) кількість справ про адміністративні порушення тощо.
Критерій економічності безпосередньо пов’язаний з обсягами кошторисного фінансування контролюючого органу та може включати в себе оцінку таких показників: 1) обсяг фінансування контролюючого органу; 2) обсяг коштів, витрачених на здійснення контрольних заходів; 3) обсяг коштів, витрачених на підготовку матеріалів для перевіряючих; 4) рівень економічності тощо.
Крім названих критеріїв та їх показників, що визначають власне ефективність фінансового контролю як дії, доцільно використовувати ще два критерії, що оцінюють діяльність Державної фінансової інспекції України як контролюючого органу. Такими критеріями є:
- критерій інтенсивності діяльності (включає показники: 1) кількість контрольних заходів (на одного інспектора, інспекцію); 2) кількість перевірених підконтрольних об’єктів (одним інспектором, інспекцією) та ін.);
- критерій динамічності діяльності (включає показники: 1) рівень результативності контрольних заходів; 2) рівень ефективності контрольних заходів; 3) рівень жорсткості фінансового контролю; 4) рівень дієвості результатів контролю тощо).
Різні цілі оцінки ефективності за різними категоріями користувачів піднімають проблему інтерпретації результатів оцінки за вищенаведеними критеріями і показниками. Так, з точки зору одержувачів бюджетних коштів, відповідальних за здійснення прямих бюджетних витрат, інформація повинна використовуватися з метою планування їх власної діяльності, постановки завдань та забезпечення більш ефективного розподілу фінансових ресурсів. А для органів державного фінансового контролю метою може бути перевірка ефективності витрачання бюджетних коштів, досягнення поставлених завдань і виконання покладених функцій на одержувача бюджетних коштів.
З іншого боку, якщо бюджетна організація стане об’єктом перевірки ефективності використання державних коштів, то на етапі планування та здійснення своєї діяльності по витрачанню державних коштів їй необхідно ідентифікувати показники оцінки та критерії ефективності, що використовуються в таких перевірках [6]. На сьогоднішній день однією з сучасних форм державного фінансового контролю в цьому напрямку виступає аудит ефективності використання бюджетних коштів.
Висновки. Застосування єдиної системи показників для оцінки ефективності державного фінансового контролю дозволять оцінювати ступінь досягнення поставлених цілей щодо підвищення ефективності використання фінансових ресурсів держави за допомогою комплексу таких критеріїв: результативності, дієвості, економічності, інтенсивності та динамічності. Використання загальної методики спростить порівняння ефективності витрачання державних коштів як між окремими контролюючими органами, так і між різними регіональними підрозділами цих органів.
Невиконання запропонованих критеріїв свідчить про переважно неефективний механізм державного фінансового контролю та реалізації контрольних заходів. У тактичних і стратегічних цілях, які ставляться перед органами державного управління, необхідно враховувати недоліки, що виявлені при оцінці ефективності державного фінансового контролю та впроваджувати дієві заходи щодо підвищення його ефективності з урахуванням наявного досвіду.
Список використаних джерел
1. Большой экономически словарь; за ред. А.Б. Борисова. – М.: Книжный мир. – 2009. – 875 с.
2. Дегтярьова О.М. Оцінка ефективності моніторингу фінансово-економічної діяльності підприємств / О.М. Дегтярьова // Коммунальное хозяйство городов : научно-технический сборник. – 2009. – № 75. – С. 406-415.
3. Жуков В.А. Государственный финансовый контроль / В.А. Жуков, С.П. Опенышев. – М., 1999. – 385 с.
4. Игнатов Ю. Основы взаимодействия / Ю. Игнатов // Президентский контроль. – 1999. – № 9. – С. 23-26.
5. Придачук М.П. Методы экономического анализа затрат на получение бюджетных услуг / М.П. Придачук // Финансы. – 2006. – № 5. – С. 9-18.
6. Симоненко В.К. Основи єдиної системи державного фінансового контролю в Україні (макроекономічний аспект): [монографія] / В.К. Симоненко, О.І. Барановський, П.С. Петренко. – К.: Знання України, 2006. – 280 с.
7. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы / В.Б. Христенко. – М.: Дело, 2002. – 608 с.
8. Шохин С.О. Эффективность бюджетно-финансового контроля / С.О. Шохин. – М.: АО Издательская фуппа "Професс", 1995. – 62 с.
9. Шутов М.І. Державний фінансовий контроль в Україні (теорія і практика): [монографія] / М.І. Шутов, В.А. Бабенко, Н.М. Стоянова. – Одеса: Юридична література, 2004. – 136 с.